Pozyskanie finansowania ze środków europejskich – droga przez mękę czy nie taki diabeł straszny?
Studiując dokumentację konkursową, a w szczególności kryteria wyboru projektów, które podlegają finansowaniu, dostrzega się cały szereg, często wyśrubowanych wymogów nałożonych na przedsiębiorców, których spełnienie
jest bezwzględnym warunkiem pozyskania dofinansowania.
Jednocześnie, zarówno kryteria wyboru projektów, jak też sam proces oceny postrzegany jest nierzadko jako mało precyzyjny. Warto pamiętać, że przedsiębiorca wprawdzie istotnie musi spełnić cały szereg wymogów, niemniej jednocześnie zarówno w procesie oceny projektu, jak i późniejszej jego realizacji nie jest pozbawiony praw. Dobra znajomość zasad postępowania konkursowego już na etapie sporządzania dokumentacji aplikacyjnej, m.in. wniosku o dofinansowanie czy biznesplanu, powinna pomóc w istotny sposób w prawidłowym jej sporządzeniu.
@@
Wiedza o przysługujących prawach zarówno w procesie przyznawania dofinansowania i realizowania projektu może nierzadko doprowadzić do zmiany negatywnej oceny projektu na pozytywną, a w przypadku wadliwego realizowania projektu może uchronić przed koniecznością zwrotu dofinansowania i dalej idącymi sankcjami.
Jak w praktyce wygląda procedura oceny projektów?
Niniejszy artykuł ma za zadanie przybliżyć tę kwestię. Ustawowe zasady oceny projektów – teoria…
Podstawową ustawą regulującą zagadnienia dystrybucji funduszy europejskich jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako: UZPPR). To w niej określono
sposób wyboru projektów przez instytucje. Wprawdzie należy zauważyć, że w związku z końcem obecnej unijnej perspektywy finansowej (2007-2013) i rozpoczęciem kolejnej (2014-2020) na potrzeby przyszłych programów operacyjnych przyjęte zostaną nowe ramy prawne dystrybucji środków europejskich, to jednak podstawowe zasady udzielania dofinansowania niewątpliwie znajdą zastosowanie również w nowej perspektywie.
Do podstawowych zasad oceny projektów określonych w UZPPR należą: zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu, zasada przejrzystości, zasada rzetelności i bezstronności, zasada niepogarszania warunków konkursów.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków, jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Natomiast okoliczność, czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów tę zasadę zachowano bądź naruszono, nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi (wyroki NSA z: 28 IV 2011 r., II GSK 675/11 i 4 IX 2012 r., II GSK 1411/12 – wszystkie powołane w publikacji orzeczenia są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zasady równego dostępu (art. 26 ust. 2 UZPPR) nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego
samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez wnioskodawcę.
Z kolei dokumentacja konkursowa nie może dyskryminować wnioskodawców w sposób nieuzasadniony, przykładowo odmiennie regulując sytuację tych,
których wnioski zostały wcześniej ocenione w stosunku do tych, których wnioski zostały ocenione później.
Ponadto, UZPPR formułuje zasadę niepogarszania warunków konkursu (tzw. klauzulę standstill), korespondującą z zasadą równego dostępu do pomocy (art. 29 ust. 4 UZPPR). Polega ona na tym, że do czasu zawarcia wszystkich
umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu i nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Ponadto, dokumenty konkursowe nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie (art. 28 ust. 6 UZPPR). Tym samym wprowadzanie nowych wymogów, a także formułowanie dodatkowych kryteriów oceny, już po ogłoszeniu naboru i opublikowaniu dokumentacji może być uznane za naruszające powyższą zasadę. Jak wskazuje przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, zasad konkursu nie można pogarszać zarówno wobec beneficjentów, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania w zwykłym trybie, jak i wobec tych, z którymi podpisano umowy w wyniku pozytywnego zakończenia procedury odwoławczej (wyrok NSA z 13 IX 2012 r., sygn. akt II GSK 61/12).
Za niezwykle istotne uznaje się również zasady: przejrzystości
(art. 26 ust. 2 UZPPR) oraz rzetelności (art. 31 ust. 1 UZPPR). Jednym z przejawów tych zasad jest właściwe uzasadnienie przeprowadzonych ocen projektów. Oceny zbyt lakoniczne lub ogólnikowe stanowią o ich naruszeniu – nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, w jaki sposób projekt spełnia lub nie spełnia kryteriów danego konkursu (wyrok NSA z 17 III 2011 r., sygn. akt II GSK 213/11). Jednocześnie, w celu realizacji powyższych zasad właściwa instytucja może w procesie wyboru projektów zapewnić udział ekspertów.
Należy mieć przy tym na uwadze, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały – i w jakim stopniu – o przyznanej liczbie
punktów w ramach poszczególnych kryteriów (wyrok WSA w Poznaniu z
11 II 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/ 10). Na naruszenie zasady rzetelności
wskazywać może przykładowo wzajemne skopiowanie przez osoby oceniające
wniosek uzasadnienia ocen i tym samym ocenienie projektu de facto przez
jedną osobę, podczas gdy zasadą jest ocena projektów co najmniej przez dwie osoby (wyrok WSA w Warszawie z 28 IV 2011 r., sygn. akt V SA/Wa
1451/10).
koniec_str_1#
…a praktyka
Jak wskazuje rzeczywistość, właściwe instytucje mają jednak istotne problemy ze stosowaniem tych zasad w praktyce. Składają się na
to różne czynniki. Jednym z nich jest niewątpliwie znaczna liczba
wniosków podlegających ocenie, jak również niedostateczna niekiedy
liczba ekspertów, co powoduje, że oceny ekspertów są często pobieżne,
a do dofinansowania nie zawsze wybierane są wnioski najlepsze, ale te, co do których eksperci po prostu nie wyłapali ich wad. Dodatkowo należy zauważyć, że mimo formułowania przez ustawodawcę zasady sprawności dystrybucji środków europejskich, niekiedy zdarza się, że wnioskodawcy z oceną ich projektów mogą zapoznać się nawet po upływie roku od ich złożenia.
Praktyczne stosowanie powyższych zasad stanowi zatem dla instytucji
zaangażowanych w dystrybucję środków poważne wyzwanie. Dowodem powyższego jest przypadek pewnego wnioskodawcy (nazwijmy go Wnioskodawcą P.), który złożył dwa wnioski o dofinansowanie projektów
polegających na budowie sieci szerokopasmowych na terenach, na których inwestycja ta bez wsparcia zewnętrznego byłaby ekonomicznie nieopłacalna. Należy przy tym zaznaczyć, że w konkursie, w którym startował Wnioskodawca P. wymogiem formalnym było wskazanie miejscowości (tzw. białych plam), w których nasycenie usługami Internetu było niskie (tzw. miejscowości kwalifikowalne).
Instytucja prowadząca ten konkurs (nazwijmy ją Instytucją W.) poinformowała Wnioskodawcę P. o niespełnieniu wszystkich kryteriów konkursu. Wnioskodawcy P. zarzucono m.in. braki w wykształceniu pracowników, którzy mieli być zatrudnieni w ramach projektów.
Ponadto, wskazano również na brak udokumentowania finansowania projektu poprzez niezałączenie do wniosku dokumentów świadczących o uzyskaniu przez Wnioskodawcę P. promesy kredytowej. Co istotne, ocena ekspertów była w niektórych kryteriach rozbieżna – mimo tego przyznawali oni za te kryteria taką samą liczbę punktów. Dodatkowo, w uzasadnieniu ocen znalazły
się fragmenty ewidentnie niezwiązane z treścią złożonych przez wnioskodawcę wniosków, a najprawdopodobniej skopiowane z innych ocen.
Wnioskodawca P. reprezentowany przez pełnomocników złożył od tej oceny protesty, w których zarzucił m.in. naruszenie zasad rzetelności i przejrzystości. Wskazał na niespójności ocen ekspertów. Dodatkowo podniósł, iż oceniający wymagali od niego danych, które nie były wymagane dla pozytywnej oceny kryteriów (m.in. posiadanie promesy kredytowej). Wnioskodawca P. zażądał również wyraźnie, aby Instytucja W. jeszcze w ramach autokontroli (protesty były wnoszone za jej pośrednictwem) dokonała zmiany oceny projektów.
Tak też się stało. Instytucja W. uznała protesty za zasadne i po dokonaniu ponownej oceny rekomendowała projekty do dofinansowania, zastrzegając
jednocześnie, że informacja ta nie stanowi potwierdzenia przyznania
dofinansowania. Następnie, po dokonaniu weryfikacji kwalifikowalności
miejscowości wskazanych w projekcie, Instytucja W. stwierdziła, że – w międzyczasie, kiedy Wnioskodawca P. wyczerpywał procedurę odwoławczą
– wskazane przez niego miejscowości przestały być kwalifikowalne. Jak się
okazało, inny wnioskodawca, który złożył projekty w ramach tego samego
konkursu, zdążył podpisać umowy o dofinansowanie obejmujące ten sam obszar. Dlatego też, mimo że projekty Wnioskodawcy P. miały większą liczbę
punktów niż projekty drugiego z wnioskodawcy, Instytucja W. odmówiła
podpisania umów z Wnioskodawcą P. Ten ponownie wniósł protesty,
żądając w nich bądź rozwiązania umowy z drugim wnioskodawcą i podpisania umowy z nim, ewentualnie umożliwienia mu modyfikacji projektów i wymiany miejscowości na inne, kwalifikowalne miejscowości.
Wnioskodawca P. zwrócił również uwagę na zasadę równego dostępu
do pomocy, wskazując, że nie można pogarszać zasad konkursu w stosunku
do beneficjentów, którzy złożyli wnioski w ramach tego samego naboru, w sytuacji, w której jeden z wnioskodawców bez swojej winy (a wskutek wadliwego działania instytucji – błędnej, negatywnej oceny) został pozbawiony możliwości podpisania umowy w tym samym terminie co inny wnioskodawca, który otrzymał mniejszą liczbę punktów. W takiej sytuacji należałoby albo z tym drugim wnioskodawcą rozwiązać umowę o dofinansowanie albo co najmniej umożliwić Wnioskodawcy P. modyfikację wniosku i wskazanie innych miejscowości.
Na poparcie powyższego powołał pogląd WSA w Warszawie, zgodnie
z którym fakt, iż któraś z miejscowości wskazanych we wniosku po jego złożeniu przestała być obszarem kwalifikowanym, nie może w żadnym wypadku być podstawą do odrzucenia wniosku. Prowadziłoby to do sytuacji, w której o ocenie wniosku decydowałyby okoliczności, na które podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mają żadnego wpływu – błąd w wynikach inwentaryzacji, późniejsze rozpoczęcie świadczenia usługi przez operatora na zasadach konkurencji itp. (…) takie ukształtowanie warunków (czy też praktyki) konkursu narusza wyrażoną w art. 26 ust. 2 zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjantów w ramach programu oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Stwarza sytuację, że na pomyślny wynik oceny mają wpływ nie tylko poprawność wypełnienia wniosku, ale zdarzenia, na które wnioskodawca nie ma wpływu i nie może ich przewidzieć (wyrok WSA w Warszawie z 4 VII 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1124/11).
Powyższą argumentację podzielił organ odwoławczy – Minister C., który
stwierdził, że wprawdzie nie jest możliwe rozwiązanie umów zawartych z innym wnioskodawcą, ale w pełni zasadne jest żądanie w takiej sytuacji umożliwienia modyfikacji projektów.
Rzeczywistość skrzeczy
Powyższy przykład wskazuje, że proces wyboru projektów do dofinansowania
wymaga od instytucji weń zaangażowanych przestrzegania szeregu zasad wynikających zarówno bezpośrednio z przepisów prawa, jak również z wyodrębnionych w orzecznictwie sądów. Warto zatem przed złożeniem wniosków o dofinansowanie zapoznać się z tymi zasadami.
Jednocześnie należy pamiętać, że w samym procesie oceny wniosków
wnioskodawca nie jest bezsilny – często zatem w sytuacji negatywnej
oceny warto podjąć polemikę z takim rozstrzygnięciem, powołując się
na niedochowanie zasad wymaganych przy organizacji konkursu. O tym, że warto walczyć do końca o swoje prawa świadczy bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które częstokroć rewidują wyniki oceny, przeprowadzonej z naruszeniem zasad, o których mowa wyżej, pozwalając w ten sposób
na osiągnięcie rezultatu w postaci uzyskania dofinansowania projektu.
Jednocześnie omówiony przykład wskazuje, że nie wszystkie zasady dystrybucji środków europejskich pozostają ze sobą w pełni kompatybilne. Odmowa podpisania umowy z wnioskodawcą z tego względu, że w międzyczasie instytucja zdążyła podpisać na ten sam obszar umowę z innym wnioskodawcą, który dostał mniej punktów w ramach oceny, wskazuje, że system konkursowy ukształtowany w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie jest doskonały i nie zapewnia pełnej ochrony wnioskodawców, a w szczególności nie w pełni gwarantuje, że do dofinansowania wybierane są zawsze projekty najlepsze.
Respektując potrzebę sprawnej dystrybucji środków europejskich nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że szybkość działania nie może być celem samym w sobie, zwłaszcza tam, gdzie prowadzi do pogwałcenia podstawowych praw wnioskodawców i zniweczenia celów publicznych.
Powyższa sprawa jest tego doskonałą ilustracją i powinna stanowić materiał do przemyśleń dla autorów nowych ram prawnych kolejnej perspektywy, w której będą dystrybuowane fundusze unijne.
dr Radosław L. Kwaśnicki i Krzysztof Brysiewicz
Studiując dokumentację konkursową, a w szczególności kryteria wyboru projektów, które podlegają finansowaniu, dostrzega się cały szereg, często wyśrubowanych wymogów nałożonych na przedsiębiorców, których spełnienie
jest bezwzględnym warunkiem pozyskania dofinansowania.
Jednocześnie, zarówno kryteria wyboru projektów, jak też sam proces oceny postrzegany jest nierzadko jako mało precyzyjny. Warto pamiętać, że przedsiębiorca wprawdzie istotnie musi spełnić cały szereg wymogów, niemniej jednocześnie zarówno w procesie oceny projektu, jak i późniejszej jego realizacji nie jest pozbawiony praw. Dobra znajomość zasad postępowania konkursowego już na etapie sporządzania dokumentacji aplikacyjnej, m.in. wniosku o dofinansowanie czy biznesplanu, powinna pomóc w istotny sposób w prawidłowym jej sporządzeniu.
@@
Wiedza o przysługujących prawach zarówno w procesie przyznawania dofinansowania i realizowania projektu może nierzadko doprowadzić do zmiany negatywnej oceny projektu na pozytywną, a w przypadku wadliwego realizowania projektu może uchronić przed koniecznością zwrotu dofinansowania i dalej idącymi sankcjami.
Jak w praktyce wygląda procedura oceny projektów?
Niniejszy artykuł ma za zadanie przybliżyć tę kwestię. Ustawowe zasady oceny projektów – teoria…
Podstawową ustawą regulującą zagadnienia dystrybucji funduszy europejskich jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako: UZPPR). To w niej określono
sposób wyboru projektów przez instytucje. Wprawdzie należy zauważyć, że w związku z końcem obecnej unijnej perspektywy finansowej (2007-2013) i rozpoczęciem kolejnej (2014-2020) na potrzeby przyszłych programów operacyjnych przyjęte zostaną nowe ramy prawne dystrybucji środków europejskich, to jednak podstawowe zasady udzielania dofinansowania niewątpliwie znajdą zastosowanie również w nowej perspektywie.
Do podstawowych zasad oceny projektów określonych w UZPPR należą: zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu, zasada przejrzystości, zasada rzetelności i bezstronności, zasada niepogarszania warunków konkursów.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków, jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Natomiast okoliczność, czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów tę zasadę zachowano bądź naruszono, nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi (wyroki NSA z: 28 IV 2011 r., II GSK 675/11 i 4 IX 2012 r., II GSK 1411/12 – wszystkie powołane w publikacji orzeczenia są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zasady równego dostępu (art. 26 ust. 2 UZPPR) nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego
samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez wnioskodawcę.
Z kolei dokumentacja konkursowa nie może dyskryminować wnioskodawców w sposób nieuzasadniony, przykładowo odmiennie regulując sytuację tych,
których wnioski zostały wcześniej ocenione w stosunku do tych, których wnioski zostały ocenione później.
Ponadto, UZPPR formułuje zasadę niepogarszania warunków konkursu (tzw. klauzulę standstill), korespondującą z zasadą równego dostępu do pomocy (art. 29 ust. 4 UZPPR). Polega ona na tym, że do czasu zawarcia wszystkich
umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu i nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Ponadto, dokumenty konkursowe nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie (art. 28 ust. 6 UZPPR). Tym samym wprowadzanie nowych wymogów, a także formułowanie dodatkowych kryteriów oceny, już po ogłoszeniu naboru i opublikowaniu dokumentacji może być uznane za naruszające powyższą zasadę. Jak wskazuje przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, zasad konkursu nie można pogarszać zarówno wobec beneficjentów, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania w zwykłym trybie, jak i wobec tych, z którymi podpisano umowy w wyniku pozytywnego zakończenia procedury odwoławczej (wyrok NSA z 13 IX 2012 r., sygn. akt II GSK 61/12).
Za niezwykle istotne uznaje się również zasady: przejrzystości
(art. 26 ust. 2 UZPPR) oraz rzetelności (art. 31 ust. 1 UZPPR). Jednym z przejawów tych zasad jest właściwe uzasadnienie przeprowadzonych ocen projektów. Oceny zbyt lakoniczne lub ogólnikowe stanowią o ich naruszeniu – nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, w jaki sposób projekt spełnia lub nie spełnia kryteriów danego konkursu (wyrok NSA z 17 III 2011 r., sygn. akt II GSK 213/11). Jednocześnie, w celu realizacji powyższych zasad właściwa instytucja może w procesie wyboru projektów zapewnić udział ekspertów.
Należy mieć przy tym na uwadze, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały – i w jakim stopniu – o przyznanej liczbie
punktów w ramach poszczególnych kryteriów (wyrok WSA w Poznaniu z
11 II 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/ 10). Na naruszenie zasady rzetelności
wskazywać może przykładowo wzajemne skopiowanie przez osoby oceniające
wniosek uzasadnienia ocen i tym samym ocenienie projektu de facto przez
jedną osobę, podczas gdy zasadą jest ocena projektów co najmniej przez dwie osoby (wyrok WSA w Warszawie z 28 IV 2011 r., sygn. akt V SA/Wa
1451/10).
koniec_str_1#
…a praktyka
Jak wskazuje rzeczywistość, właściwe instytucje mają jednak istotne problemy ze stosowaniem tych zasad w praktyce. Składają się na
to różne czynniki. Jednym z nich jest niewątpliwie znaczna liczba
wniosków podlegających ocenie, jak również niedostateczna niekiedy
liczba ekspertów, co powoduje, że oceny ekspertów są często pobieżne,
a do dofinansowania nie zawsze wybierane są wnioski najlepsze, ale te, co do których eksperci po prostu nie wyłapali ich wad. Dodatkowo należy zauważyć, że mimo formułowania przez ustawodawcę zasady sprawności dystrybucji środków europejskich, niekiedy zdarza się, że wnioskodawcy z oceną ich projektów mogą zapoznać się nawet po upływie roku od ich złożenia.
Praktyczne stosowanie powyższych zasad stanowi zatem dla instytucji
zaangażowanych w dystrybucję środków poważne wyzwanie. Dowodem powyższego jest przypadek pewnego wnioskodawcy (nazwijmy go Wnioskodawcą P.), który złożył dwa wnioski o dofinansowanie projektów
polegających na budowie sieci szerokopasmowych na terenach, na których inwestycja ta bez wsparcia zewnętrznego byłaby ekonomicznie nieopłacalna. Należy przy tym zaznaczyć, że w konkursie, w którym startował Wnioskodawca P. wymogiem formalnym było wskazanie miejscowości (tzw. białych plam), w których nasycenie usługami Internetu było niskie (tzw. miejscowości kwalifikowalne).
Instytucja prowadząca ten konkurs (nazwijmy ją Instytucją W.) poinformowała Wnioskodawcę P. o niespełnieniu wszystkich kryteriów konkursu. Wnioskodawcy P. zarzucono m.in. braki w wykształceniu pracowników, którzy mieli być zatrudnieni w ramach projektów.
Ponadto, wskazano również na brak udokumentowania finansowania projektu poprzez niezałączenie do wniosku dokumentów świadczących o uzyskaniu przez Wnioskodawcę P. promesy kredytowej. Co istotne, ocena ekspertów była w niektórych kryteriach rozbieżna – mimo tego przyznawali oni za te kryteria taką samą liczbę punktów. Dodatkowo, w uzasadnieniu ocen znalazły
się fragmenty ewidentnie niezwiązane z treścią złożonych przez wnioskodawcę wniosków, a najprawdopodobniej skopiowane z innych ocen.
Wnioskodawca P. reprezentowany przez pełnomocników złożył od tej oceny protesty, w których zarzucił m.in. naruszenie zasad rzetelności i przejrzystości. Wskazał na niespójności ocen ekspertów. Dodatkowo podniósł, iż oceniający wymagali od niego danych, które nie były wymagane dla pozytywnej oceny kryteriów (m.in. posiadanie promesy kredytowej). Wnioskodawca P. zażądał również wyraźnie, aby Instytucja W. jeszcze w ramach autokontroli (protesty były wnoszone za jej pośrednictwem) dokonała zmiany oceny projektów.
Tak też się stało. Instytucja W. uznała protesty za zasadne i po dokonaniu ponownej oceny rekomendowała projekty do dofinansowania, zastrzegając
jednocześnie, że informacja ta nie stanowi potwierdzenia przyznania
dofinansowania. Następnie, po dokonaniu weryfikacji kwalifikowalności
miejscowości wskazanych w projekcie, Instytucja W. stwierdziła, że – w międzyczasie, kiedy Wnioskodawca P. wyczerpywał procedurę odwoławczą
– wskazane przez niego miejscowości przestały być kwalifikowalne. Jak się
okazało, inny wnioskodawca, który złożył projekty w ramach tego samego
konkursu, zdążył podpisać umowy o dofinansowanie obejmujące ten sam obszar. Dlatego też, mimo że projekty Wnioskodawcy P. miały większą liczbę
punktów niż projekty drugiego z wnioskodawcy, Instytucja W. odmówiła
podpisania umów z Wnioskodawcą P. Ten ponownie wniósł protesty,
żądając w nich bądź rozwiązania umowy z drugim wnioskodawcą i podpisania umowy z nim, ewentualnie umożliwienia mu modyfikacji projektów i wymiany miejscowości na inne, kwalifikowalne miejscowości.
Wnioskodawca P. zwrócił również uwagę na zasadę równego dostępu
do pomocy, wskazując, że nie można pogarszać zasad konkursu w stosunku
do beneficjentów, którzy złożyli wnioski w ramach tego samego naboru, w sytuacji, w której jeden z wnioskodawców bez swojej winy (a wskutek wadliwego działania instytucji – błędnej, negatywnej oceny) został pozbawiony możliwości podpisania umowy w tym samym terminie co inny wnioskodawca, który otrzymał mniejszą liczbę punktów. W takiej sytuacji należałoby albo z tym drugim wnioskodawcą rozwiązać umowę o dofinansowanie albo co najmniej umożliwić Wnioskodawcy P. modyfikację wniosku i wskazanie innych miejscowości.
Na poparcie powyższego powołał pogląd WSA w Warszawie, zgodnie
z którym fakt, iż któraś z miejscowości wskazanych we wniosku po jego złożeniu przestała być obszarem kwalifikowanym, nie może w żadnym wypadku być podstawą do odrzucenia wniosku. Prowadziłoby to do sytuacji, w której o ocenie wniosku decydowałyby okoliczności, na które podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mają żadnego wpływu – błąd w wynikach inwentaryzacji, późniejsze rozpoczęcie świadczenia usługi przez operatora na zasadach konkurencji itp. (…) takie ukształtowanie warunków (czy też praktyki) konkursu narusza wyrażoną w art. 26 ust. 2 zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjantów w ramach programu oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Stwarza sytuację, że na pomyślny wynik oceny mają wpływ nie tylko poprawność wypełnienia wniosku, ale zdarzenia, na które wnioskodawca nie ma wpływu i nie może ich przewidzieć (wyrok WSA w Warszawie z 4 VII 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1124/11).
Powyższą argumentację podzielił organ odwoławczy – Minister C., który
stwierdził, że wprawdzie nie jest możliwe rozwiązanie umów zawartych z innym wnioskodawcą, ale w pełni zasadne jest żądanie w takiej sytuacji umożliwienia modyfikacji projektów.
Rzeczywistość skrzeczy
Powyższy przykład wskazuje, że proces wyboru projektów do dofinansowania
wymaga od instytucji weń zaangażowanych przestrzegania szeregu zasad wynikających zarówno bezpośrednio z przepisów prawa, jak również z wyodrębnionych w orzecznictwie sądów. Warto zatem przed złożeniem wniosków o dofinansowanie zapoznać się z tymi zasadami.
Jednocześnie należy pamiętać, że w samym procesie oceny wniosków
wnioskodawca nie jest bezsilny – często zatem w sytuacji negatywnej
oceny warto podjąć polemikę z takim rozstrzygnięciem, powołując się
na niedochowanie zasad wymaganych przy organizacji konkursu. O tym, że warto walczyć do końca o swoje prawa świadczy bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które częstokroć rewidują wyniki oceny, przeprowadzonej z naruszeniem zasad, o których mowa wyżej, pozwalając w ten sposób
na osiągnięcie rezultatu w postaci uzyskania dofinansowania projektu.
Jednocześnie omówiony przykład wskazuje, że nie wszystkie zasady dystrybucji środków europejskich pozostają ze sobą w pełni kompatybilne. Odmowa podpisania umowy z wnioskodawcą z tego względu, że w międzyczasie instytucja zdążyła podpisać na ten sam obszar umowę z innym wnioskodawcą, który dostał mniej punktów w ramach oceny, wskazuje, że system konkursowy ukształtowany w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie jest doskonały i nie zapewnia pełnej ochrony wnioskodawców, a w szczególności nie w pełni gwarantuje, że do dofinansowania wybierane są zawsze projekty najlepsze.
Respektując potrzebę sprawnej dystrybucji środków europejskich nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że szybkość działania nie może być celem samym w sobie, zwłaszcza tam, gdzie prowadzi do pogwałcenia podstawowych praw wnioskodawców i zniweczenia celów publicznych.
Powyższa sprawa jest tego doskonałą ilustracją i powinna stanowić materiał do przemyśleń dla autorów nowych ram prawnych kolejnej perspektywy, w której będą dystrybuowane fundusze unijne.
dr Radosław L. Kwaśnicki i Krzysztof Brysiewicz
